新能源汽車藍(lán)皮書：新能源汽車“騙補(bǔ)”分析發(fā)布時(shí)間：2016-09-18 14:25:00?|?來源：浙江浙輪電力科技有限公司

目前，我國新能源汽車推廣應(yīng)用成效顯著，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，同時(shí)作為新興產(chǎn)業(yè)，在發(fā)展過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)部分階段性問題，如個(gè)別企業(yè)打政策"擦邊球"，存在"騙補(bǔ)"企圖等。2016年1月16日，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)刊發(fā)調(diào)查報(bào)道《消失的新能源汽車與龐大的"騙補(bǔ)"產(chǎn)業(yè)鏈》，對(duì)新能源汽車"騙補(bǔ)"的大致手段以及"觸目驚心的現(xiàn)狀"進(jìn)行了報(bào)道，在行業(yè)內(nèi)引起強(qiáng)烈反應(yīng)。此后，多家媒體對(duì)新能源汽車"騙補(bǔ)"也進(jìn)行了集中報(bào)道，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，包括央視、法治周末在內(nèi)的80余家媒體對(duì)此進(jìn)行了詳細(xì)報(bào)道。

針對(duì)"騙補(bǔ)"問題，2016年1月，工業(yè)和信息化部、國家發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部發(fā)文要求各省自查，工業(yè)和信息化部發(fā)文要求媒體報(bào)道存在"騙補(bǔ)"嫌疑的江蘇、浙江、上海、安徽四省市進(jìn)行自查，并會(huì)同國家發(fā)展改革委、科技部、財(cái)政部赴江蘇專門核查。2016年2月，財(cái)政部委托專員辦對(duì)25個(gè)省市、90家企業(yè)進(jìn)行深入檢查。國務(wù)院辦公廳發(fā)文要求26個(gè)新能源汽車推廣應(yīng)用省市進(jìn)行全面自查，并由國務(wù)院辦公廳、國家發(fā)展改革委、科技部、工業(yè)和信息化部、財(cái)政部分別牽頭，會(huì)同公安部等部門及行業(yè)機(jī)構(gòu)組成5個(gè)督查組，于2016年3月底至4月上旬，對(duì)河北、上海等15個(gè)省市進(jìn)行了實(shí)地督查。結(jié)合筆者參與核查和督查的相關(guān)情況，本篇對(duì)新能源汽車推廣應(yīng)用中存在的問題以及"騙補(bǔ)"行為進(jìn)行深入剖析，并提出了相關(guān)政策建議和措施。

一新能源汽車推廣應(yīng)用中存在的問題

2015年，我國新能源汽車推廣應(yīng)用進(jìn)程加快，產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，但快速發(fā)展中也不可避免地出現(xiàn)了成長的"煩惱"。如企業(yè)虛假生產(chǎn)、注冊(cè)登記、申請(qǐng)補(bǔ)貼，產(chǎn)品不符合一致性要求，車輛實(shí)際運(yùn)行和使用率較低，商業(yè)模式創(chuàng)新也存在魚目混珠等問題，影響了我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。

(一)虛假上傳合格證，部分車輛未生產(chǎn)即上牌

從2009年起，國家和地方大力支持新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)政策，鼓勵(lì)生產(chǎn)和使用新能源汽車，但在部分車型的補(bǔ)貼政策設(shè)計(jì)上由于國補(bǔ)和地補(bǔ)疊加出現(xiàn)了一些瑕疵。以6—8米純電動(dòng)客車為例，按照國家2013—2015年階段的政策，補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)為30萬元/輛，大部分新能源汽車示范推廣城市的地方補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)與國家1：1配套，即一輛6—8米純電動(dòng)客車最多可獲得60萬元的補(bǔ)貼，接近或超過了車輛生產(chǎn)成本，造成車型補(bǔ)貼過度。

2016年3月，央視報(bào)道了新能源汽車"騙補(bǔ)"的調(diào)查，揭開首家因"騙補(bǔ)"被查的企業(yè)——江蘇省蘇州市的吉姆西客車制造有限公司(以下簡稱"吉姆西")。吉姆西為《道路機(jī)動(dòng)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品公告》(以下簡稱《公告》)內(nèi)車輛生產(chǎn)企業(yè)，是改裝類商用車生產(chǎn)企業(yè)。企業(yè)成立于2013年8月，2015年3月開始生產(chǎn)新能源汽車，產(chǎn)品主要為6-8米的新能源輕型客車和廂式物流車。根據(jù)全國機(jī)動(dòng)車合格證統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2015年3月至5月，吉姆西上傳的合格證數(shù)量分別是23個(gè)、0個(gè)和2個(gè)，上半年電動(dòng)車產(chǎn)量僅為25輛，而年底爆發(fā)性增長，12月單月上傳合格證2905個(gè)，全年總產(chǎn)量為3686輛。

總體來看，虛假上傳合格證，蓄意"騙補(bǔ)"的途徑可能按以下三個(gè)步驟：一是生產(chǎn)廠家虛假上傳車輛合格證。二是最終用戶材料造假。如購買吉姆西車輛的5家運(yùn)營租賃企業(yè)，申報(bào)材料中車輛數(shù)量與實(shí)際嚴(yán)重不符，這5家企業(yè)應(yīng)有新能源汽車209輛，但實(shí)際僅有20輛，其余車輛仍在吉姆西生產(chǎn)。三是生產(chǎn)廠家與關(guān)聯(lián)客戶擬定購買合同，向關(guān)聯(lián)客戶交付少量車輛，并向政府申請(qǐng)牌照、車輛行駛證以及購置補(bǔ)貼等。據(jù)粗略估計(jì)，吉姆西12月當(dāng)月提交2905個(gè)合格證計(jì)算，若其中1/3虛假上傳，1000個(gè)虛假合格證申請(qǐng)的補(bǔ)貼金額就超過億元。

(二)生產(chǎn)一致性存在問題，部分車輛缺失動(dòng)力電池

部分產(chǎn)品的推廣應(yīng)用車型與《公告》參數(shù)不一致，部分企業(yè)產(chǎn)品性能虛標(biāo)，個(gè)別車輛甚至缺失電池，其中，部分車輛少裝電池仍然可以按照《公告》信息獲得中央和地方財(cái)政補(bǔ)貼。核查發(fā)現(xiàn)，具體的一致性問題主要為三個(gè)方面：

一是車輛未按《公告》要求安裝電池及關(guān)鍵零部件，部分企業(yè)的部分車輛未安裝電池等部件。如珠三角地區(qū)某企業(yè)部分已注冊(cè)登記車輛尚未完成生產(chǎn)下線，部分車輛未安裝電池、座椅等設(shè)備。二是電池與《公告》參數(shù)不一致，部分電池生產(chǎn)廠家的電池組數(shù)"缺斤少兩"。如京津冀地區(qū)某客車廠，2015年注冊(cè)登記的30輛純電動(dòng)客車電池組數(shù)與《公告》參數(shù)不一致，《公告》參數(shù)應(yīng)為每車裝配7組電池，而實(shí)際每車僅裝配5組。長三角地區(qū)也有企業(yè)個(gè)別車輛動(dòng)力電池型號(hào)與《公告》參數(shù)不一致。三是部分車輛出現(xiàn)"以油換電"等非法改裝現(xiàn)象。據(jù)媒體報(bào)道，市場中個(gè)別企業(yè)在獲取車輛補(bǔ)貼后，將所購車輛電池、電機(jī)等關(guān)鍵部件拆解轉(zhuǎn)賣獲利，或者將車輛改裝成傳統(tǒng)燃油車后銷往農(nóng)村市場(改裝成本約3～5萬元)。據(jù)某公司介紹，也存在個(gè)別經(jīng)銷商獲取補(bǔ)貼資金后，將車輛改裝為鉛酸車型再次銷售，并將拆下的鋰電池倒賣。

(三)部分車輛閑置，基本未實(shí)際運(yùn)行

部分車型(如6—8米客車、物流車、小型純電動(dòng)乘用車等)基于補(bǔ)貼相對(duì)較高、2016年補(bǔ)貼政策調(diào)整、充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后、等待辦理營運(yùn)證等多種原因，各地公共服務(wù)領(lǐng)域均不同程度出現(xiàn)先集中買車、再等最終用戶的情況，部分已銷售注冊(cè)車輛閑置，尤其是2015年底推廣的部分車輛在2016年1季度基本沒有進(jìn)入實(shí)際運(yùn)行狀態(tài)。核查發(fā)現(xiàn)，車輛閑置未實(shí)際運(yùn)行主要為以下四種情況：

一是部分車型(如6—8米客車)由于補(bǔ)貼政策力度大且退坡明顯，部分企業(yè)集中批量采購，導(dǎo)致閑置未投入使用。如東北地區(qū)某縣級(jí)市于2015年底，在當(dāng)?shù)氐牡胤窖a(bǔ)貼還未正式下發(fā)前，大批量購置近50輛純電動(dòng)公交。南方地區(qū)某地級(jí)市私營企業(yè)，于2015年底購置100輛6米純電動(dòng)公交車，而實(shí)際需求僅為50輛，每輛公交車只運(yùn)行半天，兩輛車當(dāng)一輛車使用。二是部分租賃車輛由于未找到最終使用用戶，導(dǎo)致車輛閑置。如東南地區(qū)某公司2015年底購買的電動(dòng)汽車僅少量完成注冊(cè)登記開展租賃業(yè)務(wù)，導(dǎo)致大量車輛閑置。三是部分企業(yè)基于營運(yùn)證辦理拖延等原因，導(dǎo)致營運(yùn)車輛閑置。如長三角地區(qū)某城市2015年推廣的純電動(dòng)公交車、出租車、小型物流車等投入運(yùn)營比例不足一半。四是部分插電式混合動(dòng)力車型因用氣比用電更經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致車輛未實(shí)際用電運(yùn)行。如中部某省公交公司購買投入使用的批量插電式氣電混合動(dòng)力公交車，在運(yùn)營過程中，由于用氣更經(jīng)濟(jì)，基本不充電使用。

(四)充電基礎(chǔ)設(shè)施滯后，已推廣車輛使用率低

2015年，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)〔2015〕73號(hào))，以加快電動(dòng)汽車充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，但目前我國充電設(shè)施建設(shè)步伐仍有待進(jìn)一步加快，"有車無樁"制約了消費(fèi)者購買和使用電動(dòng)汽車的積極性，也導(dǎo)致部分已推廣車輛使用率較低。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有一些企業(yè)售出的車輛平均純電行駛里程總計(jì)僅100多公里。

目前，我國已建設(shè)安裝各類充電樁12.4萬個(gè)，與近50萬的新能源車保有量還有差距，車樁比僅為4:1。廣東省充電樁數(shù)量接近3萬個(gè)，建設(shè)數(shù)量全國最高，但仍難以滿足64535輛新能源汽車正常使用需要。充電設(shè)施建設(shè)用地和電網(wǎng)接入困難、選址不合理、電力產(chǎn)權(quán)分界點(diǎn)不明確、服務(wù)收費(fèi)高、短期內(nèi)很難收回成本等，是導(dǎo)致充電設(shè)施建設(shè)滯后和使用率不高乃至車輛無法運(yùn)營的主要原因。同時(shí)，充電樁增容等問題也是導(dǎo)致充電設(shè)施建設(shè)滯后的原因，如南方地區(qū)某企業(yè)，由于充電設(shè)施增容等問題，導(dǎo)致充電樁難以建設(shè)，無法滿足車輛充電需求。

(五)萬眾創(chuàng)新模式如火如荼，但存在部分企業(yè)魚目混珠

企業(yè)積極創(chuàng)新新型的模式或手段銷售新能源汽車，但也存在部分企業(yè)魚目混珠。一是"左手倒右手"的自產(chǎn)自銷模式。整車企業(yè)全資或參股汽車租賃公司，通過"自產(chǎn)自銷"的方式，獲得國家和地方補(bǔ)貼。2015年底，部分企業(yè)簽訂了數(shù)量較大的訂單，而交易形式存在內(nèi)部互惠交易，部分企業(yè)的訂單實(shí)際來自于同一企業(yè)，在資本關(guān)系上屬于全資或控股子公司的關(guān)系。如蘇州吉姆西與蘇州索爾、蘇州智車等企業(yè)存在資產(chǎn)利益關(guān)聯(lián)，其中蘇州索爾是蘇州吉姆西電池供應(yīng)商的全資子公司，蘇州智車是蘇州吉姆西全資子公司。蘇州吉姆西、蘇州索爾、蘇州智車、蘇州高創(chuàng)、蘇州翡翠、蘇州宜康6家企業(yè)存在企圖騙取新能源汽車補(bǔ)貼資金的行為。二是電池回購合謀方式。根據(jù)媒體報(bào)道，南方某工業(yè)園區(qū)管委會(huì)購買10輛新能源客車，上完牌拿完補(bǔ)貼后，車企以回購汽車電池等核心零部件形式，將此前勾兌好的"騙補(bǔ)"分成返還客戶。

二關(guān)于"騙補(bǔ)"行為的認(rèn)識(shí)

針對(duì)新能源汽車推廣應(yīng)用中的問題是否屬于"騙補(bǔ)"行為，行業(yè)內(nèi)存在不同認(rèn)識(shí)。我們初步分析認(rèn)為，"騙補(bǔ)"行為主要為三個(gè)方面，分別為未生產(chǎn)即虛假上報(bào)合格證、產(chǎn)品與《公告》參數(shù)不一致、電池拆裝后重復(fù)利用，基本如下：

(一)未生產(chǎn)即虛報(bào)車輛

根據(jù)機(jī)動(dòng)車生產(chǎn)相關(guān)管理規(guī)定，車輛在注冊(cè)登記之前，都需有唯一的車輛識(shí)別代號(hào)，而且應(yīng)該具有合格證?！吨腥A人民共和國道路交通安全法》第九條規(guī)定："申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車登記，應(yīng)當(dāng)提交以下證明、憑證：機(jī)動(dòng)車所有人的身份證明;機(jī)動(dòng)車來歷證明;機(jī)動(dòng)車整車出廠合格證明或者進(jìn)口機(jī)動(dòng)車進(jìn)口憑證;車輛購置稅的完稅證明或者免稅憑證;法律、行政法規(guī)規(guī)定應(yīng)當(dāng)在機(jī)動(dòng)車登記時(shí)提交的其他證明、憑證"。第十條規(guī)定："準(zhǔn)予登記的機(jī)動(dòng)車應(yīng)當(dāng)符合機(jī)動(dòng)車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)。申請(qǐng)機(jī)動(dòng)車登記時(shí)，應(yīng)當(dāng)接受對(duì)該機(jī)動(dòng)車的安全技術(shù)檢驗(yàn)。但是，經(jīng)國家機(jī)動(dòng)車產(chǎn)品主管部門依據(jù)機(jī)動(dòng)車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定的企業(yè)生產(chǎn)的機(jī)動(dòng)車型，該車型的新車在出廠時(shí)經(jīng)檢驗(yàn)符合機(jī)動(dòng)車國家安全技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，獲得檢驗(yàn)合格證的，免予安全技術(shù)檢驗(yàn)"。

部分企業(yè)通過虛報(bào)車輛合格證，虛報(bào)產(chǎn)量，甚至上牌照、申請(qǐng)補(bǔ)貼，在流程上不符合國家相關(guān)規(guī)定，屬于未生產(chǎn)車輛即向國家申請(qǐng)注冊(cè)登記，申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼。該類行為屬于"騙補(bǔ)"行為。判斷依據(jù)為：新車上牌前車輛是否已完成生產(chǎn)制造?即是否在沒有車的情況下，完成銷售和申請(qǐng)補(bǔ)貼。如蘇州吉姆西車輛銷量(注冊(cè)量)大于生產(chǎn)量，未生產(chǎn)即已上牌和申請(qǐng)補(bǔ)貼;華南地區(qū)某企業(yè)100多輛已注冊(cè)登記車輛尚未完成生產(chǎn)下線。

(二)產(chǎn)品與《公告》參數(shù)不一致

2010年6月，工信部根據(jù)《國務(wù)院對(duì)確需保留的行政審批項(xiàng)目設(shè)定行政許可的決定》和《汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》，制定了《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品生產(chǎn)一致性監(jiān)督管理辦法》(工產(chǎn)業(yè)[2010]第109號(hào))，對(duì)《公告》內(nèi)車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品生產(chǎn)一致性進(jìn)行監(jiān)督管理。其中，第三條規(guī)定："車輛生產(chǎn)企業(yè)是生產(chǎn)一致性管理的責(zé)任主體，應(yīng)當(dāng)建立和完善生產(chǎn)一致性管理體系，保證車輛產(chǎn)品一致性，即保證實(shí)際生產(chǎn)銷售的車輛產(chǎn)品的有關(guān)技術(shù)參數(shù)、配置和性能指標(biāo)，與《公告》批準(zhǔn)的車輛產(chǎn)品、用于試驗(yàn)的車輛樣品、產(chǎn)品《合格證》及出廠車輛上傳信息中的有關(guān)技術(shù)參數(shù)、配置和性能指標(biāo)一致"。第八條規(guī)定："車輛生產(chǎn)企業(yè)可以主動(dòng)向工業(yè)和信息化部申請(qǐng)生產(chǎn)一致性監(jiān)督檢查，經(jīng)檢查符合生產(chǎn)一致性要求的車輛生產(chǎn)企業(yè)，其產(chǎn)品在工業(yè)和信息化部備案后，在辦理車輛注冊(cè)登記時(shí)可申請(qǐng)免予安全技術(shù)檢驗(yàn)"。第十條規(guī)定："對(duì)于不能保證產(chǎn)品生產(chǎn)一致性的車輛生產(chǎn)企業(yè)，工業(yè)和信息化部將視情節(jié)輕重，依法分別采取通報(bào)、限期整改、暫停或撤銷"免予安全技術(shù)檢驗(yàn)"備案、暫停或撤銷其相關(guān)產(chǎn)品《公告》等措施"。

四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于繼續(xù)開展新能源汽車推廣應(yīng)用工作的通知》(財(cái)建〔2013〕551號(hào))明確規(guī)定，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)依據(jù)新能源汽車與同類傳統(tǒng)汽車的基礎(chǔ)差價(jià)確定。其中，純電動(dòng)乘用車、插電式混合動(dòng)力乘用車都以純電行駛里程為標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)于純電動(dòng)客車和插電式混合動(dòng)力(含增程式)客車，按其車長進(jìn)行區(qū)別補(bǔ)貼。2016年4月，四部委發(fā)布的《關(guān)于2016—2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政支持政策的通知》(財(cái)建〔2015〕134號(hào))中，明確將加強(qiáng)對(duì)新能源汽車推廣情況的監(jiān)督、核查。對(duì)于提供虛假技術(shù)參數(shù)騙取產(chǎn)品補(bǔ)助資格的;提供虛假推廣信息騙取財(cái)政補(bǔ)助資金的;銷售產(chǎn)品的關(guān)鍵零部件型號(hào)、電池容量、技術(shù)參數(shù)等與《公告》產(chǎn)品不一致的，將視情節(jié)給予通報(bào)批評(píng)、扣減補(bǔ)助資金、取消新能源汽車補(bǔ)助資格、暫停或剔除"推薦車型目錄"中有關(guān)產(chǎn)品等處罰措施。若企業(yè)的相關(guān)推廣應(yīng)用車型的實(shí)際技術(shù)參數(shù)、配置和性能指標(biāo)，與《公告》批準(zhǔn)有關(guān)指標(biāo)未保持一致，企業(yè)為獲取更高補(bǔ)貼，通過虛報(bào)續(xù)駛里程、電池參數(shù)、車輛長度(客車)等指標(biāo)信息，申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼，則屬于違背國家《公告》管理相關(guān)規(guī)定，企業(yè)獲取的財(cái)政補(bǔ)貼資金也屬于違規(guī)收入，屬于"騙補(bǔ)"行為。

(三)電池拆裝后重復(fù)利用

在新能源汽車"騙補(bǔ)"中，車輛的電池成為"騙補(bǔ)"的關(guān)鍵載體。在新能源汽車上，由于車身、座椅、動(dòng)力電池、輪胎等車輛主要部件不能進(jìn)行唯一性追溯，存在不法企業(yè)通過拆卸、倒賣這些部件獲利的空間。其中，電池序列號(hào)與車架號(hào)關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)，難以一一對(duì)應(yīng)，其中多輛車可使用同一組電池，導(dǎo)致部分企業(yè)通過電池拆裝，重復(fù)利用申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼。

新能源汽車電池拆裝后重復(fù)利用，按照《車輛生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品生產(chǎn)一致性監(jiān)督管理辦法》(工產(chǎn)業(yè)〔2010〕第109號(hào))和《關(guān)于2016—2020年新能源汽車推廣應(yīng)用財(cái)政支持政策的通知》(財(cái)建〔2015〕134號(hào))的規(guī)定，產(chǎn)品不符合產(chǎn)品一致性要求，違背國家《公告》管理相關(guān)規(guī)定，同時(shí)企業(yè)申請(qǐng)財(cái)政補(bǔ)貼也違背補(bǔ)貼政策要求，獲取的財(cái)政補(bǔ)貼也屬于違規(guī)收入。

三、對(duì)"騙補(bǔ)"問題的深層次分析

新能源汽車產(chǎn)業(yè)作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。新能源汽車"騙補(bǔ)"現(xiàn)象屬于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的階段性問題，既不能否定國家發(fā)展戰(zhàn)略和支持政策的成效，也不能忽視"騙補(bǔ)"行為對(duì)產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的影響，應(yīng)該深入分析"騙補(bǔ)"產(chǎn)生的原因，以對(duì)癥下藥，根除"騙補(bǔ)"行為。

(一)不能一葉障目否定新能源汽車戰(zhàn)略及財(cái)政補(bǔ)貼政策

1.新能源汽車產(chǎn)業(yè)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)，有力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

2010年9月8日，《國務(wù)院關(guān)于加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的決定》(以下簡稱《決定》)確定新能源汽車為七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)之一。國家將對(duì)七大戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)加大政策扶持力度，并設(shè)立專項(xiàng)資金。2015年，我國新能源汽車產(chǎn)銷量快速增長，據(jù)中國汽車工業(yè)協(xié)會(huì)統(tǒng)計(jì)，全年新能源汽車生產(chǎn)34.05萬輛，銷售33.11萬輛，我國超過美國成為新能源汽車第一大產(chǎn)銷國，新能源汽車成為經(jīng)濟(jì)新常態(tài)下汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一個(gè)突出亮點(diǎn)。

新能源汽車產(chǎn)業(yè)仍處于培育和成長期，在發(fā)展過程中不可避免地會(huì)出現(xiàn)部分階段性問題，個(gè)別企業(yè)打政策"擦邊球"，存在"騙補(bǔ)"企圖等問題，但"騙補(bǔ)"行為并非行業(yè)主流。因此，不能因?yàn)楫a(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中的問題，而否定新能源汽車產(chǎn)業(yè)為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的地位和取得的巨大成績。近年來，新能源汽車產(chǎn)業(yè)有力拉動(dòng)了上下游企業(yè)，如電池、電機(jī)和電控等零部件快速發(fā)展，帶動(dòng)相關(guān)技術(shù)水平的提升，促進(jìn)了汽車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型和升級(jí)，不斷緩解我國環(huán)境污染和能源危機(jī)，加快提高人民生活質(zhì)量和水平，有力推動(dòng)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展。

2.財(cái)稅補(bǔ)貼政策支持效果顯著，新能源汽車推廣應(yīng)用成績喜人。

產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期離不開補(bǔ)貼政策的大力扶持。2009年，財(cái)政部、科技部等有關(guān)部門選擇了部分城市開展示范推廣試點(diǎn)，對(duì)消費(fèi)者購買新能源汽車給予購置補(bǔ)貼;試點(diǎn)范圍從2009年的13個(gè)城市，擴(kuò)大到2010年的25個(gè)城市，再到2013年的39個(gè)城市或區(qū)域。近年來，國務(wù)院及有關(guān)部門相繼發(fā)布了《節(jié)能與新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃(2012—2020年)》、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加快新能源汽車推廣應(yīng)用的指導(dǎo)意見》等多項(xiàng)政策，形成了完善的新能源汽車政策體系。財(cái)稅支持政策已經(jīng)從單純的消費(fèi)補(bǔ)貼到形成全方位的財(cái)稅支持體系，有力地促進(jìn)了我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展。2015年上半年，財(cái)政部等部門出臺(tái)了"十三五"期間新能源汽車補(bǔ)貼支持政策，目前消費(fèi)者在全國購買都可以獲得補(bǔ)貼支持。

現(xiàn)行補(bǔ)貼政策對(duì)新能源汽車產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展起到了有力的推動(dòng)作用。其中，新能源汽車購置補(bǔ)貼政策覆蓋全國;充電設(shè)施建設(shè)獎(jiǎng)補(bǔ)政策，促進(jìn)車輛推廣和充電設(shè)施建設(shè)協(xié)同推進(jìn);新能源公交車運(yùn)營補(bǔ)貼支持政策，逐步增加對(duì)新能源公交車運(yùn)營補(bǔ)貼;技術(shù)創(chuàng)新支持政策，將新能源汽車列入國家重點(diǎn)研發(fā)計(jì)劃試點(diǎn)專項(xiàng)，給予重點(diǎn)支持;新能源汽車稅收優(yōu)惠政策，從2014年9月1日至2017年12月31日，對(duì)新能源汽車免征車輛購置稅;此外，還在車船稅、關(guān)鍵零部件進(jìn)口關(guān)稅等方面對(duì)新能源汽車給予優(yōu)惠政策。

可以說，正是在2009年開始的補(bǔ)貼政策帶動(dòng)下，才形成了全方位支持政策，使得產(chǎn)業(yè)發(fā)展取得了突出成績。一是推廣數(shù)量快速增加。2011—2015年，我國新能源汽車分別推廣0.4萬、0.56萬、1.5萬、6萬、33萬輛，五年間增長了81.5倍，尤其是2014年以來，推廣數(shù)量呈爆發(fā)式增長，躍居成為世界最大的新能源汽車生產(chǎn)國和消費(fèi)國。二是發(fā)展質(zhì)量明顯提升。在政策激勵(lì)下，整車和關(guān)鍵零部件企業(yè)紛紛加大投入，一批全新車型實(shí)現(xiàn)量產(chǎn)，產(chǎn)品質(zhì)量、操控性、安全性明顯改善，比亞迪秦、北汽EV系列產(chǎn)品銷量已進(jìn)入全球前十;動(dòng)力電池已形成較大產(chǎn)業(yè)規(guī)模，與日、韓并列為世界三大生產(chǎn)國，磷酸鐵鋰產(chǎn)品性能穩(wěn)定、單體成本可以控制在1.5元/ Wh以內(nèi)，三元體系電池單體能量密度達(dá)到200Wh/kg。三是重點(diǎn)區(qū)域?qū)崿F(xiàn)突破。京津冀、長三角、珠三角等地區(qū)新能源汽車推廣量占全國75%以上，上海、浙江、廣東、合肥等省市已超額完成推廣目標(biāo)，三大地區(qū)部分城市已建成較大規(guī)模的城市充電服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，進(jìn)一步助推了上述地區(qū)新能源汽車加快普及。

3.補(bǔ)貼是拉動(dòng)新能源汽車消費(fèi)的通行做法。

我國新能源汽車產(chǎn)業(yè)處于發(fā)展初期，由于投入高、風(fēng)險(xiǎn)大、消費(fèi)環(huán)境不完善、產(chǎn)品缺乏競爭力等因素制約，難以完全依靠市場來發(fā)展壯大，出臺(tái)補(bǔ)貼、稅收等支持政策，有利于推動(dòng)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。

目前，部分國外發(fā)達(dá)國家也積極采取財(cái)政支持措施加快推進(jìn)新能源汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展，如美國和日本采取財(cái)稅政策支持電動(dòng)汽車的發(fā)展。正是看到了中國補(bǔ)貼政策的成功，在購置補(bǔ)貼方面，德國正積極借鑒我國新能源汽車購置補(bǔ)貼政策，明確2016年5月起，將對(duì)購買新能源汽車實(shí)施補(bǔ)貼政策。新政策旨在促進(jìn)德國新能源汽車的發(fā)展和普及，以實(shí)現(xiàn)2020年100萬輛的規(guī)劃目標(biāo)。德國政府與德國汽車工業(yè)界也已達(dá)成協(xié)議，按照1:1均攤總計(jì)12億歐元的補(bǔ)貼金額。

(二)對(duì)行業(yè)"騙補(bǔ)"問題的看法

整體來看，新能源汽車"騙補(bǔ)"行為，僅存在于部分地區(qū)、部分企業(yè)、部分車型，對(duì)整體行業(yè)"騙補(bǔ)"情況很難做出全面的評(píng)價(jià)，但據(jù)參與核查和督查情況來看，蓄意騙取國家補(bǔ)貼的僅為個(gè)別企業(yè)。從車型來看，商用車"騙補(bǔ)"比乘用車多;從地區(qū)來看，"騙補(bǔ)"行為大多集中在按照國家1:1標(biāo)準(zhǔn)給予補(bǔ)貼的地區(qū);從企業(yè)來看，主流企業(yè)積極投資發(fā)展新能源汽車，而無整車資質(zhì)的企業(yè)"騙補(bǔ)"行為的可能性更大;從用戶來看，終端消費(fèi)的私人領(lǐng)域"騙補(bǔ)"行為少，部分公共領(lǐng)域"騙補(bǔ)"行為較多。

當(dāng)前我國新能源汽車發(fā)展的成就是國家支持、企業(yè)努力、社會(huì)關(guān)注下共同取得的，成績可謂來之不易，既不能只看到發(fā)展成績而放松警惕，忽視產(chǎn)業(yè)發(fā)展中存在的突出問題，也不能因?yàn)閭€(gè)別企業(yè)"騙補(bǔ)"就否定成績。我國汽車產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)任務(wù)艱巨，產(chǎn)業(yè)發(fā)展仍需共同努力。因此，既要正視存在的問題，也不要因噎廢食，應(yīng)充分肯定推廣應(yīng)用取得的顯著成效，解決相關(guān)問題，繼續(xù)推動(dòng)新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

(三)"騙補(bǔ)"產(chǎn)生的深層次原因

1.企業(yè)受利益驅(qū)動(dòng)蓄意騙補(bǔ)。部分企業(yè)缺乏誠信、守法觀念，受利益驅(qū)動(dòng)，蓄意騙取國家補(bǔ)貼。由于從2016年起國家將提高新能源汽車補(bǔ)貼產(chǎn)品技術(shù)門檻，地方政府也出臺(tái)了新的補(bǔ)貼細(xì)則，企業(yè)為趕上原有補(bǔ)貼政策末班車，加快生產(chǎn)銷售，形成了2015年下半年的一輪爆發(fā)式增長。在利益驅(qū)動(dòng)下，少數(shù)企業(yè)鋌而走險(xiǎn)，出現(xiàn)了虛假申報(bào)補(bǔ)貼產(chǎn)品"騙補(bǔ)"的情況，其誠信、守法觀念缺失是首要原因。

2.多級(jí)補(bǔ)貼導(dǎo)致補(bǔ)貼過度。部分地方按照國家補(bǔ)貼對(duì)購置車輛再給予1：1的補(bǔ)貼，而在應(yīng)用環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域支持明顯不足，導(dǎo)致部分新能源汽車(如6—8米客車)車型補(bǔ)貼總額接近甚至超過車型成本。根據(jù)核查發(fā)現(xiàn)，以長三角地區(qū)某輕型客車為例，企業(yè)采購合同單價(jià)為53.8萬元，扣除國家補(bǔ)貼30萬元，省補(bǔ)8.16萬元，市級(jí)補(bǔ)貼12.24萬元，若全部補(bǔ)貼到位，實(shí)際采購單價(jià)僅為2.4萬元，遠(yuǎn)低于該車實(shí)際成本價(jià)值。

3.有的地方政府監(jiān)管力度不足。地方政府對(duì)企業(yè)的蓄意"騙補(bǔ)"存在監(jiān)管失責(zé)。國家補(bǔ)貼撥付要求，地方應(yīng)根據(jù)新能源汽車產(chǎn)銷實(shí)際情況分批撥付資金，嚴(yán)格把關(guān)，確保補(bǔ)貼資金安全有效。按照國家補(bǔ)貼資金撥付流程，企業(yè)生產(chǎn)的車輛應(yīng)在檢驗(yàn)合格后出廠、銷售上牌后才能逐級(jí)向國家申請(qǐng)補(bǔ)貼，地方政府應(yīng)對(duì)本地企業(yè)申報(bào)補(bǔ)貼資料嚴(yán)格把關(guān)。但在實(shí)際操作中，部分地方在新能源汽車推廣應(yīng)用目標(biāo)的壓力下，放松了相關(guān)審核和監(jiān)管，部分企業(yè)存在車輛未出廠就已獲得車輛牌照的情況。地方對(duì)企業(yè)通過虛假上牌企圖冒領(lǐng)國家補(bǔ)貼的行為，缺乏有效監(jiān)管。

4.企業(yè)和產(chǎn)品準(zhǔn)入門檻較低?，F(xiàn)行新能源汽車生產(chǎn)企業(yè)及產(chǎn)品準(zhǔn)入規(guī)則是2009年制定的。為鼓勵(lì)新能源汽車發(fā)展，當(dāng)時(shí)制定的準(zhǔn)入條件較為寬松，門檻較低，規(guī)模較小的改裝類企業(yè)也可從事新能源汽車整車生產(chǎn)，客觀上為一批在品牌、技術(shù)、質(zhì)量方面無突出業(yè)績、社會(huì)責(zé)任意識(shí)淡薄的小企業(yè)進(jìn)入新能源汽車生產(chǎn)領(lǐng)域提供了便利。

四、完善相關(guān)政策的建議

通過系統(tǒng)梳理"騙補(bǔ)"相關(guān)內(nèi)容，分析與產(chǎn)業(yè)發(fā)展的關(guān)系，剖析產(chǎn)生"騙補(bǔ)"的深層面原因，建議從嚴(yán)厲打擊"騙補(bǔ)"行為、完善財(cái)稅支持政策、引導(dǎo)地方由購置補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為支持使用、加強(qiáng)監(jiān)管、完善后續(xù)政策等方面，完善新能源汽車政策。

(一)嚴(yán)厲打擊"騙補(bǔ)"行為

嚴(yán)厲打擊個(gè)別企業(yè)的騙補(bǔ)行為。目前有關(guān)部委正在組織相關(guān)行業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行專項(xiàng)核查，建議對(duì)查實(shí)騙補(bǔ)的企業(yè)予以重罰，并將結(jié)果向社會(huì)公布，不得再享受補(bǔ)貼資格。建議調(diào)整新能源汽車補(bǔ)貼資金的撥付方式，四部委在年底審核相關(guān)技術(shù)參數(shù)時(shí)，重點(diǎn)審查電池等參數(shù)，是否與實(shí)際車輛的續(xù)駛里程一致，對(duì)于實(shí)際銷售產(chǎn)品的關(guān)鍵零部件型號(hào)、電池容量、技術(shù)參數(shù)等與《公告》產(chǎn)品不一致的，將視情節(jié)扣減補(bǔ)助資金、取消新能源汽車補(bǔ)助資格。同時(shí)，地方在發(fā)放地方補(bǔ)貼資金時(shí)，也要重點(diǎn)審核關(guān)鍵參數(shù)是否與車輛實(shí)際續(xù)駛里程保持一致等信息，根據(jù)審核結(jié)果，確定是否發(fā)放地方購置補(bǔ)貼資金。對(duì)存在"騙補(bǔ)"行為和企圖的，徹查虛假上牌、反復(fù)拆裝的行為，加強(qiáng)產(chǎn)品一致性監(jiān)管，對(duì)有"騙補(bǔ)"行為的商業(yè)模式采取必要的措施。

(二)完善財(cái)稅支持政策

建議提高新能源汽車產(chǎn)品進(jìn)入目錄的技術(shù)門檻，在整車安全性、可靠性、一致性上提高標(biāo)準(zhǔn)，突出鼓勵(lì)先進(jìn)、扶優(yōu)扶強(qiáng)的政策導(dǎo)向。建立推薦車型目錄動(dòng)態(tài)調(diào)整新機(jī)制，集聚優(yōu)勢(shì)資源扶優(yōu)扶強(qiáng)。改變財(cái)政支持方式，由普惠制補(bǔ)貼向獎(jiǎng)優(yōu)罰劣轉(zhuǎn)變，聚集科技和產(chǎn)業(yè)資源支持技術(shù)先進(jìn)產(chǎn)品，積極借鑒汽車下鄉(xiāng)補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼對(duì)象轉(zhuǎn)為消費(fèi)者，防止群體"騙補(bǔ)"行為。

一是建議由工業(yè)和信息化部、財(cái)政部、科技部、發(fā)改委等四部門建立新能源汽車推廣應(yīng)用推薦車型目錄指導(dǎo)委員會(huì)制度，共同推薦技術(shù)專家形成專家委員會(huì)，根據(jù)產(chǎn)業(yè)技術(shù)發(fā)展水平定期研究提高進(jìn)入推薦車型目錄的技術(shù)門檻(技術(shù)性能、參數(shù)等要求)，并廣泛征求企業(yè)、協(xié)會(huì)及社會(huì)意見，以充分發(fā)揮財(cái)政補(bǔ)貼在推動(dòng)行業(yè)技術(shù)進(jìn)步中的導(dǎo)向作用。二是適時(shí)增加進(jìn)入目錄的企業(yè)門檻，大力支持持續(xù)進(jìn)行研發(fā)投入、水平不斷提升的企業(yè)，從而建立鼓勵(lì)優(yōu)勢(shì)企業(yè)做強(qiáng)的領(lǐng)跑制度。通過實(shí)施有進(jìn)有出的動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，逐步淘汰缺乏技術(shù)實(shí)力、難以保障持續(xù)售后服務(wù)、唯補(bǔ)貼導(dǎo)向撈一把的企業(yè)，建立獎(jiǎng)優(yōu)罰劣的淘汰新機(jī)制。

(三)引導(dǎo)地方由購置補(bǔ)貼轉(zhuǎn)為支持使用

建議地方政府將購置補(bǔ)貼資金轉(zhuǎn)到支持新能源汽車使用環(huán)節(jié)，重點(diǎn)研究制定在使用過程中的優(yōu)惠政策，使得地方財(cái)政資金更多用于充電基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營使用，防止中央及地方多重購置補(bǔ)貼造成補(bǔ)貼過度。一是在財(cái)政補(bǔ)貼發(fā)放和清算時(shí)，增加對(duì)使用環(huán)節(jié)的要求。對(duì)補(bǔ)貼車輛增加使用年限要求，公交、租賃等運(yùn)營車輛要達(dá)到一定年限要求。在年底清算時(shí)，增加基于充電量、純電行駛里程的要求，如針對(duì)PHEV車輛用電使用率不高問題，要求購買時(shí)需要配建充電樁、根據(jù)純電行駛里程給予相應(yīng)優(yōu)惠政策，以引導(dǎo)PHEV更多用電行駛。二是鼓勵(lì)地方從貨幣支持政策轉(zhuǎn)移到出臺(tái)便利優(yōu)惠政策，如上牌優(yōu)惠、減免停車費(fèi)和在高速公路等特定區(qū)域內(nèi)免收過路過橋費(fèi)等措施，不斷改善新能源汽車使用環(huán)境。三是建議進(jìn)一步加大對(duì)充電基礎(chǔ)設(shè)施的政策支持和補(bǔ)貼力度，同時(shí)在全國高速公路加快布局建設(shè)充電基礎(chǔ)設(shè)施，方便新能源汽車出行，逐步提高私人購買新能源汽車的積極性。

(四)加強(qiáng)監(jiān)管

1.地方加大對(duì)本地企業(yè)和產(chǎn)品的審核和監(jiān)管。

一是明確地方政府主體責(zé)任，切實(shí)加強(qiáng)地方政府的補(bǔ)貼資金申報(bào)、使用和管理責(zé)任，要求在車輛上牌、車輛運(yùn)營、補(bǔ)貼申報(bào)、資料審核等環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，負(fù)起第一線監(jiān)管作用，建立責(zé)任倒查機(jī)制，確保補(bǔ)貼資金安全和有效利用。二是加強(qiáng)新能源汽車產(chǎn)品消費(fèi)者真實(shí)情況核查，杜絕企業(yè)為冒領(lǐng)補(bǔ)貼而出現(xiàn)虛假售出現(xiàn)象。同時(shí)，目前國家正積極搭建新能源車輛、充電設(shè)施監(jiān)控體系，構(gòu)建國家、地方和企業(yè)的三級(jí)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。地方政府應(yīng)重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)公共服務(wù)領(lǐng)域新能源汽車的監(jiān)控，要建立安全預(yù)警和事故應(yīng)急處理機(jī)制，建立健全新能源汽車安全隱患排查機(jī)制，對(duì)已經(jīng)無法運(yùn)營的車輛研究報(bào)廢或排除安全隱患措施。地方應(yīng)督促本地相關(guān)企業(yè)將有關(guān)數(shù)據(jù)信息上傳至國家和地方監(jiān)控平臺(tái)，加大對(duì)企業(yè)和產(chǎn)品的審核和監(jiān)管。

2.盡快建立動(dòng)力電池唯一性編碼制度。

加快建立動(dòng)力電池編碼制度，確保編碼與產(chǎn)品的唯一對(duì)應(yīng)性，在杜絕企業(yè)利用電池多次倒賣"騙補(bǔ)"的同時(shí)，構(gòu)建保證電池使用安全和回收再利用的可追溯體系。2016年1月，國家發(fā)展改革委、工信部、環(huán)保部、商務(wù)部、質(zhì)檢總局已發(fā)布《電動(dòng)汽車動(dòng)力蓄電池回收利用技術(shù)政策(2015年版)》，明確加強(qiáng)對(duì)動(dòng)力電池回收利用工作的技術(shù)指導(dǎo)和規(guī)范，明確動(dòng)力電池回收利用的責(zé)任主體，培育良好的再利用體系。通過建立動(dòng)力電池編碼制度，構(gòu)建起電池回收再利用的可追溯體系。

3.加強(qiáng)生產(chǎn)一致性監(jiān)管。

加強(qiáng)生產(chǎn)一致性監(jiān)管，督促企業(yè)依法合規(guī)誠信經(jīng)營。有關(guān)部門要加強(qiáng)對(duì)新能源車輛生產(chǎn)企業(yè)的監(jiān)管，加強(qiáng)生產(chǎn)一致性管理，加大從市場隨機(jī)抽取產(chǎn)品進(jìn)行檢查的力度，加強(qiáng)對(duì)車輛合格證上傳數(shù)據(jù)的異動(dòng)監(jiān)控。督促企業(yè)把生產(chǎn)一致性管理貫穿到汽車產(chǎn)品的研發(fā)、生產(chǎn)制造、產(chǎn)品檢驗(yàn)、銷售等各個(gè)環(huán)節(jié)，保證產(chǎn)品符合國家標(biāo)準(zhǔn)和有關(guān)規(guī)定的要求。加強(qiáng)汽車產(chǎn)品生產(chǎn)一致性監(jiān)管，加快新能源汽車產(chǎn)品開發(fā)，提高產(chǎn)品性能水平，加強(qiáng)品質(zhì)保證和一致性生產(chǎn)能力，對(duì)于違法失信企業(yè)將納入黑名單，建立信用聯(lián)動(dòng)獎(jiǎng)懲機(jī)制。

(五)完善后續(xù)支持政策

加快研究制定補(bǔ)貼退出后的政策，建立市場化發(fā)展長效機(jī)制。新能源汽車產(chǎn)業(yè)的長期可持續(xù)發(fā)展必須依靠市場，在利用市場方面美國加州零排放汽車法規(guī)值得借鑒。一是建議加快研究補(bǔ)貼后續(xù)政策，在重建監(jiān)管體系基礎(chǔ)上、深入研究后實(shí)施新能源汽車積分交易制度，促使燃油汽車企業(yè)承擔(dān)新能源汽車發(fā)展成本。這項(xiàng)制度如實(shí)施后缺乏嚴(yán)格的監(jiān)管措施，將會(huì)從現(xiàn)在的'騙補(bǔ)'變?yōu)?騙分'，為此必須在未來兩年先建立嚴(yán)格的監(jiān)管體系，這樣，在政策實(shí)施后既能從根本上杜絕'騙補(bǔ)'等類似情況的發(fā)生，又確保財(cái)政補(bǔ)貼政策退出后，新能源扶持力度不會(huì)斷檔，早日實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展從政策驅(qū)動(dòng)向市場驅(qū)動(dòng)的轉(zhuǎn)變。二是積極研究提高車輛使用率的政策措施，保障新能源汽車快速發(fā)展的同時(shí)，加快提高新能源汽車使用次數(shù)和效率，保證新能源汽車產(chǎn)業(yè)健康、可持續(xù)發(fā)展。 

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